Новый Формат

     СПЕЦПРОЕКТЫ:      Выборы      Евроинтеграция     Реформы     Транспорт     Децентрализация     Кадровая политика


Нужны ли кому-то антикоррупционные программы государственных органов?

За последние пять лет в Украине появилось много антикоррупционных механизмов и инструментов. Одним из них стали антикоррупционные программы государственных органов, пишет Антон Марчук, эксперт Центра политико-правовых реформ (далее – УКР.).

Що це за інструмент?

Подібний механізм застосовується в деяких європейських країнах і фактично спрямований на усунення ризиків корупції в діяльності державних органів. Так, у Нідерландах співробітники публічних інституцій періодично проводять семінари за спеціальною методологію, під час яких визначають ризики для доброчесності їхньої інституції та заходи, які ці ризики могли б усунути.

Щось схоже на цю модель мало б запрацювати і в Україні після запровадженням антикорупційних програм в органах влади. Спочатку спеціально створена комісія або антикорупційні уповноважені в державному органі мають оцінити корупційні ризики і за результатами оцінки сформувати перелік заходів для їх усунення. Щоб забезпечити якість, після її затвердження в державному органі програму має погодити Національне агентство з питань запобігання корупції. Після цього державний орган виконує передбачені в ній антикорупційні заходи, оцінює виконання – і повторює весь описаний цикл заново. Проте на практиці все це відбувається дещо інакше, ніж в теорії. І одна з ключових проблем – відверте небажання працювати з цим інструментом.

Чи хоче НАЗК працювати з антикорупційними програмами?

Роль агентства у процедурах, пов’язаних з антикорупційними програмами, важко переоцінити: по-перше, НАЗК затверджує всі акти, на основі яких програми готуються; по-друге, надає підтримку в оцінці корупційних ризиків та підготовці програм; по-третє, погоджує програми.

З першою частиною агентство за останні три роки так і не впоралося: уперше затверджена наприкінці 2016 року методологія, яку органи влади мають використовувати в оцінці ризиків, сплутує основні поняття, не кажучи про інші недоліки. Цілком логічно, що з першого разу абсолютно новий документ і не мав би бути ідеальним, але чому його критичні недоліки залишаються навіть після виявлення на практиці та рекомендацій міжнародних експертів усунути вади – велика загадка. У підтримці оцінки ризиків та підготовки програм справи дещо кращі: будь-хто може переглянути онлайн-курс на цю тему і почитати методичні рекомендації НАЗК, щоправда, у них надто багато цитувань законодавства, але значно менше практичних і зрозумілих прикладів. І погодження антикорупційних програм з боку НАЗК також викликає купу запитань: чому агентство погоджує переважну частину цих документів, мало зважаючи на їхню якість та, найголовніше, повноту виявлених корупційних ризиків, – не зрозуміло.

За більш як три роки своєї роботи НАЗК не вдалося стати драйвером у впровадженні нового превентивного антикорупційного інструменту. Нерозуміння керівництвом значення і сутності цього та багатьох інших інструментів, відсутність стратегічного бачення, сумнівна компетентність та доброчесність багатьох представників НАЗК призвели до того, що в агентстві доволі формально ставляться до виконання своїх завдань, й оцінка ризиків та антикорупційних програм не є винятком. Перезавантаження НАЗК має змінити цю ситуацію.

Чи більше бажання у самих державних органів?

Запроваджена у 2014 році модель покладає левову частку відповідальності за якість та повноту антикорупційних програм саме на державні органи. Вони самостійно оцінюють корупційні ризики, керуючись методологією НАЗК, самостійно готують антикорупційну програму і самостійно її виконують.

Тут теж теорія і практики є суттєво відмінними. Доброчесність та інституційна спроможність більшості українських державних органів поки що не надто висока, і це відбивається на якості антикорупційної роботи (яку багато хто в цих інституціях сприймає як зайве додаткове навантаження). Тому здебільшого в антикорупційних програмах ідентифіковані корупційні ризики обмежуються скопійованими з переліку типових ризиків, сформованого НАЗК, а заходи з усунення навіть типових ризиків нагадують скоріше імітацію бурхливої діяльності, ніж справжнє усунення обставин, які уможливлюють корупційні діяння.

Про відомі широкому загалу корупційні схеми ви ніколи не знайдете згадки в антикорупційній програмі органу влади, не кажучи про дієві заходи з ліквідації таких схем. Хочете пошукати, як Нацкомісія з регулювання енергетики збиралася усувати схему «Ротердам+»? Можете спробувати, але в минулорічній антикорупційній програмі про неї не було жодного слова – наче ризиків і не існує в природі.

Утім, буде несправедливо не відзначити кілька програм державних органів, які на фоні усіх інших виглядали дещо кращими: наприклад, ідеться про програми Нацдержслужби або Генпрокуратури. Щоправда, навіть до цих «винятків» виникали певні зауваження.

Чи цікаві антикорупційні програми громадськості?

Так сталося, що за останні п’ять років досягнутий прогрес антикорупційної реформи асоціювався з тиском міжнародних партнерів та величезною увагою громадськості. Чи зацікавилися представники громадянського суспільства використанням цього інструменту? Здебільшого ні. Про це красномовно свідчить той факт, що лише одного разу громадська організація направила до НАЗК пропозиції до антикорупційної програми, що перебувала на погодженні в агентстві. Не долучається громадянське суспільство і до оцінки ризиків: наприклад, у 2017 році лише в 11 з 76 створених комісій з оцінки ризиків був принаймні один представник громадської організації. Чому так відбувається? Пояснень одразу декілька: по-перше, складно докладати зусиль до використання інструменту, у якому мало зацікавлені навіть ті, хто зобов’язаний його реалізовувати, – НАЗК і самі державні органи; по-друге, робота з оцінки ризиків, підготовки програм, їх виконання та моніторингу й оцінки реалізації – доволі кропітка та затратна за кількістю часу, тому мало хто готовий приділяти увагу їй на волонтерських засадах, тим паче не вірячи в ефективність такого інструменту. Понад те, часто представники ГО самі не надто добре розуміють зміст цієї роботи і мало хто з експертів приділяє увагу функціонуванню інституту антикорупційних програм.

Замість висновку

Через п’ять років після ухвалення прогресивного Закону України «Про запобігання корупції» маємо доволі прикру ситуацію, коли запроваджені тоді інструменти – оцінка корупційних ризиків та антикорупційні програми державних органів – виявилися фактично майже нікому непотрібними: НАЗК до цієї роботи зараз ставиться надзвичайно формально; самі державні органи сприймають ці механізми як додаткове невиправдане навантаження; громадськість у ці програми як ефективний антикорупційний інструмент не вірить, спостерігаючи за імітацією роботи державних органів.

Що з цим робити? Напевне, на цьому етапі доцільно переосмислити роль і завдання самих антикорупційних програм, оцінити релевантність визначеного підходу українським реаліям спроможності та доброчесності державних органів й на основі цього планувати подальші кроки: чи залишати теперішню модель, чи суттєво її переглядати, чи, можливо, зараз краще спрямувати обмежені людські, фінансові та часові ресурси на щось інше? Відповідь на це питання має дати перезавантажене НАЗК як центр формування антикорупційної політики.

Антон Марчук,
експерт Центру політико-правових реформ

Радимо ознайомитися з іншими публікаціями на цю тему:

Антикорупційні програми органів влади: зведена таблиця
Функціонування оцінки корупційних ризиків та антикорупційних програм у державних органах: поточний стан і діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції за цим напрямом

 

Оставить комментарий

*

Вы можете пропустить до конца и оставить ответ. Pinging в настоящее время не доступны.
Материалы по теме: 5 лет от старта антикоррупционной реформы: какие выводы и какие задачи впереди?
Как рассматриваются дела, переданные в суды НАБУ?
Борьба с коррупцией: чему учит опыт ЕС
Население имеет высокий уровень недоверия к эффективности антикоррупционной реформы — результаты исследования
Сколько налички задекларировали судьи Днепра?